Владислав Власюк, уповноважений президента України з питань санкційної політики, цього тижня їде до Вашингтона з дуже конкретним завданням: переконати Палату представників не зупиняти один із найжорсткіших пакетів економічного тиску на Росію, які Конгрес розглядав від початку повномасштабної війни.
У Сенаті політичний бар’єр уже подолано. 7 серпня законодавці схвалили пакет 86 голосами проти 11 — рідкісна для нинішнього Вашингтона двопартійна більшість. Закон отримав ім’я покійного сенатора Ліндсі Грема, який більше року просував концепцію вторинного тиску на покупців російських енергоносіїв.
У Палаті ситуація інша. Окрему версію законопроєкту H.R. 10076 внесли 10 серпня республіканець Майкл Маккол і група законодавців обох партій. Документ спрямували одразу до семи комітетів, але голосування в повному складі Палати досі не призначене.
Дональд Трамп підтримує пакет. Ще наприкінці липня адміністрація офіційно заявила, що закон посилить можливості президента примушувати Москву до переговорів, і рекомендувала б підписати його в нинішньому вигляді. Проблема полягає в тому, що саме широта цих президентських повноважень тепер і гальмує закон.
Аналіз «Дейком» показує, що суперечка навколо санкцій США проти Росії вже не зводиться до питання, чи потрібно сильніше тиснути на Москву. Головний конфлікт у Палаті — хто контролюватиме цей тиск і наскільки широке право Трамп отримає карати тарифами треті країни.
Власюк має переконувати американських законодавців саме в цьому політичному середовищі. Для Києва закон важливий не лише як чергове розширення санкційного списку. Його центральна ідея — зробити дорожчим для інших держав продовження великих закупівель російської нафти й газу.
Механізм значно ширший за традиційне блокування рахунків окремих чиновників. Закон передбачає санкції проти російських посадовців, банків, державних структур, учасників оборонного сектору, операторів «тіньового флоту» та іноземних компаній, які допомагають обходити обмеження.
Документ також забороняє американським особам нові інвестиції в Росії, обмежує перекази коштів на користь російського уряду, встановлює додаткові заборони щодо суверенного боргу та передбачає заходи проти фінансових систем, які допомагають санкційним банкам обходити ізоляцію.
Але найпотужніша — і найсуперечливіша — частина стосується тарифів. Для товарів безпосередньо з Росії закон дозволяє підняти мито до 500% від вартості. Через уже обмежену торгівлю між США та Росією цей пункт має радше каральне, ніж системне економічне значення.
Набагато важливіша стаття 113. Вона дозволяє встановлювати додаткові тарифи до 100% на всі товари з держав, які входять до п’ятірки найбільших покупців російської нафти чи газу або до п’ятірки найбільших юрисдикцій, що сприяють обходу нафтових санкцій.
Це принципово відрізняється від санкції проти конкретної нафтової компанії. Якщо держава підпадає під критерії закону, мито може зачепити не тільки її енергетичний сектор, а весь експорт до США — від промислового обладнання та електроніки до одягу й споживчих товарів.
Саме тому потенційний вплив виходить далеко за межі російсько-української війни. Великі покупці російських енергоносіїв водночас є великими торговельними партнерами Сполучених Штатів. Навіть загроза високого тарифу здатна впливати на контракти, ланцюги постачання та інвестиційні рішення.
При цьому закон не встановлює автоматичний тариф у 100%. Формула «до 100%» залишає адміністрації значний простір для визначення конкретної ставки, а торговому представнику США — можливість коригувати її залежно від того, збільшує чи скорочує певна країна закупівлі російської енергії.
Тобто це не лише покарання, а й інструмент переговорів. Вашингтон може погрожувати суттєвим митом, вимагати скорочення закупівель, а потім знижувати ставку, якщо партнер змінює поведінку. Для Києва саме така конструкція створює можливість бити по російських доходах через третіх покупців.
Закон передбачає і певні винятки. Зокрема, щодо російського природного газу існує окрема умова для країн із порівняно невеликою часткою в загальному російському експорті, якщо вони водночас демонструють значні кроки зі скорочення залежності.
Для України головна економічна логіка очевидна. Росія може пристосовуватися до прямого американського ембарго, якщо знаходить покупців в інших частинах світу. Вторинний тариф переносить частину ціни війни на тих, хто купує російське паливо й водночас хоче зберігати вигідний доступ до ринку США.
Це створює для таких держав вибір між двома економічними відносинами. Якщо ризик втрати частини американського ринку перевищує знижку, яку Росія пропонує на нафту, стимул купувати російський ресурс слабшає. Саме на зміну цього розрахунку й спрямована санкційна конструкція.
Проте в Палаті представників цей механізм сприймають інакше. Частина демократів підтримує сильніший тиск на Росію, але не хоче одночасно передавати Трампу додатковий інструмент для широкої тарифної політики, особливо після попередніх конфліктів навколо президентських торговельних повноважень.
Ґреґорі Мікс, провідний демократ у комітеті Палати із закордонних справ, і Дон Бейєр прямо заявили, що підтримують мету тиску на Москву, але вважають тарифну частину надто широкою. На їхню думку, президент уже має значні санкційні повноваження за чинним американським законодавством.
Їхнє заперечення спрямоване не стільки проти санкцій Росії, скільки проти конструкції делегування. Критики побоюються, що закон, ухвалений для війни в Україні, створить адміністрації ще один юридичний канал для масштабних мит, наслідки яких відчують американські імпортери й споживачі.
Демократичний лідер Палати Гакім Джеффріс заявив, що його фракція поки не виробила спільної позиції. Серед старших демократів є серйозні побоювання, що нові тарифні й санкційні повноваження можуть застосовуватися адміністрацією значно ширше, ніж хотіли б законодавці.
Це пояснює парадокс: пакет, який отримав 86 голосів у Сенаті, не може автоматично повторити цей результат у Палаті. Двопартійна підтримка України зберігається, але питання президентських повноважень проходить через зовсім іншу лінію внутрішньоамериканського політичного конфлікту.
Додаткову гостроту створюють листопадові проміжні вибори. Республіканці мають вузьку більшість, а будь-яке зростання цін через торговельні обмеження може стати предметом кампанії. Частина бізнесу також остерігається, що мита на великі економіки подорожчать американський імпорт.
Механіка тарифу робить цей ризик реальним. Мито формально сплачується при ввезенні товару до США, тому без зміни ціни постачальником перший фінансовий удар отримує американський імпортер. Далі частина витрат може перекладатися на дистриб’ютора, виробника або кінцевого покупця.
З іншого боку, прихильники закону вважають саме цю загрозу його головною силою. Якщо торговельний партнер розуміє, що великі закупівлі російської нафти можуть поставити під ризик значно більший експорт до США, стимул домовлятися з Вашингтоном виникає ще до фактичного введення максимального тарифу.
До цього додається ще одна суперечлива деталь: закон містить дуже широке право президента на виняток. Трамп зможе відмовитися від застосування санкції, обмеження або тарифу до конкретного іноземного суб’єкта, якщо письмово підтвердить Конгресу, що це відповідає національним інтересам США.
Для Білого дому це перевага. Адміністрація прямо називала президентську дискрецію щодо винятків одним із важливих елементів законодавства: вона дозволяє використовувати санкції як переговорний важіль і робити поступки державам, які змінюють поведінку.
Для критиків це, навпаки, слабке місце. Законодавці фактично наказують створити дуже сильну санкційну систему, але одночасно залишають президентові значну свободу вирішувати, кого й наскільки боляче вона зачепить. Через це практичний ефект залежатиме не тільки від тексту закону.
У цьому й полягає один із ключових інтересів України. Києву потрібен не просто закон із великими цифрами в тарифних статтях, а механізм, застосування якого буде достатньо передбачуваним, щоб покупці російської нафти справді змінили комерційні рішення, а не розраховували на майбутній виняток.
Водночас документ містить жорсткіші правила для остаточного скасування російських санкцій. Президент може завершити їх після мирної угоди, яку прийме вільний та незалежний уряд України, і після припинення Росією воєнних дій та спроб підриву української держави.
Конгрес при цьому отримує період для перегляду рішення про припинення санкцій. Така конструкція покликана не допустити їх миттєвого демонтажу в межах політичної домовленості без формального повідомлення законодавців і процедури контролю.
Для Києва ця частина не менш важлива, ніж тарифи. Вона прив’язує перспективу нормалізації економічних відносин із Росією не просто до оголошення перемир’я, а до угоди, прийнятої Україною. Таким чином санкції мають бути не тільки покаранням, але й елементом гарантій переговорного процесу.
Білий дім розглядає закон саме як додатковий важіль для переговорів із Москвою. Адміністрація вважає, що можливість різко збільшувати економічні витрати Росії та її партнерів має посилити позицію президента у спробах схилити Кремль до врегулювання.
Україна бачить проблему дещо інакше. Після років санкцій Москва навчилася використовувати альтернативні банки, трейдерів, прапори суден, перевалку нафти й посередників. Тому наступний рівень тиску має бити не тільки по самій Росії, а й по інфраструктурі, яка дозволяє їй обходити ізоляцію.
Законопроєкт прямо охоплює судна, що перевозять російську нафту без належного страхування, беруть участь у приховуванні походження вантажу або обходять цінові обмеження. Санкційний ризик поширюється також на власників, операторів, страхувальників і порти, які їх обслуговують.
Для російської економіки такий тиск потенційно небезпечніший за просте включення ще сотні компаній до чорного списку. Нафта залишається одним із головних каналів валютних надходжень, а її фізичний експорт залежить від суден, страхування, фінансів, портів і покупців одночасно.
Однак потенціал закону спрацює лише за умови політичної довіри до його виконання. Якщо ринки вважатимуть, що Вашингтон не застосує високі тарифи до великих торговельних партнерів, погроза втратить частину сили. Якщо ж тарифи вводитимуться надто широко, США ризикують завдати витрат власній економіці.
Саме між цими двома ризиками тепер і працюватиме українська делегація у Вашингтоні. Власюку потрібно переконати сумнівних законодавців, що механізм можна зробити достатньо жорстким для Росії й водночас достатньо контрольованим, щоб він не став універсальним тарифним інструментом президента.
Палата має ще одну процедурну проблему: її власний текст H.R. 10076 перебуває в комітетах, тоді як Сенат уже схвалив свою версію через H.R. 5334. Щоб документ швидко потрапив Трампу на підпис, обидві палати повинні врешті погодитися на однаковий текст.
Тому час має політичне значення. Чим ближче проміжні вибори, тим менше у Палати бажання братися за закон, який одночасно стосується України, Росії, Китаю, енергетичних цін, тарифів і президентських повноважень. Кожна з цих тем окремо здатна розколоти коаліцію.
Для України затримка означає втрату потенційного важеля саме тоді, коли Київ намагається посилити економічний компонент війни. Далекобійні удари по російських НПЗ можуть фізично знижувати можливості переробки, а санкції мають ускладнювати продаж того ресурсу, який Росія все ж вивозить.
Поєднання цих двох інструментів і є українською ставкою: підвищувати витрати Росії всередині країни та одночасно зменшувати вигоду від енергетичного експорту назовні. Але друга частина стратегії залежить від рішень партнерів, а у Вашингтоні це рішення зараз упирається у внутрішню політику.
Парадокс законопроєкту Грема полягає в тому, що він водночас має одну з найширших двопартійних коаліцій навколо санкцій Росії й одну з найбільш конфліктних конструкцій їх застосування. Сенат майже одностайно погодився на мету. Палата сперечається про інструмент.
Саме тому візит Власюка — це не звичайне лобіювання чергового санкційного пакета. Україна намагається врятувати механізм, який може перетворити доступ до американського ринку на важіль проти покупців російської енергії. Питання тепер у тому, чи погодиться Конгрес дати цей важіль Трампу.
