Переход Министерства обороны Украины и Агентства оборонных закупок к более активному использованию конкурентных тендеров должен был стать важным шагом к повышению прозрачности и эффективности оборонных закупок. Однако практически сразу после активизации новых процедур представители оборонной промышленности начали указывать на проблемы, которые могут создать серьезные риски для всей системы поставок вооружения.
Производители говорят о возможных коррупционных рисках, недостаточной прозрачности отдельных процедур, слишком коротких сроках подготовки предложений и технических требованиях, которые потенциально способны ограничивать круг участников.
При этом принципиально важно подчеркнуть: прямых доказательств того, что конкретные тендеры специально прописывались под определенных производителей, на данный момент нет.
Но большое количество обращений со стороны представителей отрасли уже само по себе стало тревожным сигналом. Ведь речь идет не о рядовых государственных закупках. От того, насколько быстро и эффективно работает эта система, напрямую зависит способность украинской армии получать необходимое вооружение и технику.
Почему переход к тендерам оказался настолько сложным
Как заявил исполнительный директор Украинского совета оружейников Игорь Федирко, представители отрасли еще заранее предупреждали о последствиях паузы в контрактовании.
Министерство обороны постепенно переходило от прямых контрактов к конкурентным закупкам. Однако Агентство оборонных закупок не могло полноценно запускать тендеры без утвержденных тактико-технических характеристик продукции.
Для этого должны были быть сформированы центры компетенций. Их создание началось еще в феврале, однако процесс затянулся.
Проблема заключается прежде всего во времени.
Производство вооружения невозможно мгновенно поставить на поток. Предприятиям необходимо заранее закупать комплектующие, планировать загрузку оборудования, формировать производственные запасы, нанимать и обучать специалистов, рассчитывать логистику.
Если государственные заказы на протяжении длительного времени отсутствуют или остаются неопределенными, производитель не может просто нажать кнопку и через несколько дней восполнить объемы.
Именно поэтому представители оборонной промышленности предупреждали: продолжительная пауза в контрактовании способна привести к дефициту вооружения уже через несколько месяцев. В перспективе примерно полугода проблема могла стать особенно острой.
Ситуация начала меняться после того, как Министерство обороны согласовало большую часть ТТХ и передало их для запуска закупочных процедур.
Важным шагом стала и встреча представителей ведомства с производителями — первая встреча такого формата почти за полгода.
Однако вместо окончательного снятия напряженности активизация тендеров привела к новой волне вопросов.
Закупки дронов оказались в центре внимания
Особое беспокойство представителей отрасли, по данным источника издания в оборонной сфере, вызвала конкурентная закупка ударных и разведывательно-ударных беспилотников с модулем волоконно-оптической связи.
20 августа Агентство оборонных закупок направило производителям запросы на предоставление коммерческих предложений по 52 лотам техники. Крайним сроком подачи предложений стало 26 августа.
Однако, как утверждает источник, процедура проходила за пределами электронной системы Prozorro. Документация якобы рассылалась по электронной почте ограниченному кругу предприятий, без публичного объявления и электронного аукциона.
Именно такой формат стал одним из главных предметов критики.
Представители отрасли считают, что подобный механизм нуждается в отдельной юридической и антикоррупционной проверке. Причина в том, что при закрытом формате участники могут иметь значительно меньше возможностей для получения разъяснений или обжалования условий закупки.
Но еще больше вопросов вызвали технические характеристики.
По словам источника, некоторые параметры вообще не были четко определены. В частности, речь идет о максимальной и рабочей высоте полета, крейсерской скорости и взлетной массе.
При этом другие требования, напротив, были сформулированы настолько узко, что потенциально соответствовать им может лишь ограниченное количество производителей.
Именно это сочетание — отсутствие одних важных характеристик и чрезмерная детализация других — и заставляет участников рынка задаваться вопросом, насколько объективно сформированы требования.
При этом нельзя автоматически считать подобные признаки доказательством коррупции. Для такого вывода необходимы конкретные факты. Пока же речь идет о потенциальных рисках, которые требуют проверки и объяснений со стороны заказчика.
Четыре рабочих дня на подготовку: почему производители возмущены
Еще одна претензия связана со сроками.
По информации источника, компаниям предоставили всего четыре рабочих дня на подготовку коммерческих предложений.
Для обычной закупки даже такой срок может быть ограниченным. Для сложной оборонной продукции он становится еще более проблемным.
Производителю необходимо проверить соответствие своего изделия всем техническим требованиям, подготовить документацию, рассчитать стоимость, подтвердить производственные возможности и определить, сможет ли предприятие выполнить потенциальный контракт в требуемых объемах и сроки.
Если речь идет сразу о десятках лотов, нагрузка увеличивается в разы.
Представители отрасли также обращают внимание на то, что квалификационные критерии участников, по словам источника, четко не установлены.
Получается противоречивая ситуация: государство хочет расширить конкуренцию, но недостаточно четкие правила и крайне сжатые сроки потенциально могут, наоборот, сузить круг компаний, способных принять участие.
В результате преимущество могут получить предприятия, которые уже хорошо знакомы с конкретной системой закупок или располагают значительными административными и кадровыми ресурсами.
Дроны есть, а боеприпасов может не хватать
Еще одна проблема, которую поднимают представители оборонной промышленности, выглядит особенно болезненно.
Речь идет о боеприпасах для беспилотников.
По словам источника, тендер на закупку дронов проводится, однако аналогичного решения по боеприпасам для них пока нет.
На первый взгляд может показаться, что это две разные закупки. На самом деле они тесно связаны между собой.
Современный беспилотник — это не просто летательный аппарат. Его эффективность определяется целым комплексом компонентов: средствами связи, системами управления, оптикой, программным обеспечением и, в зависимости от задачи, соответствующим боеприпасом.
Если государство закупает большое количество беспилотников, но не обеспечивает их необходимыми средствами поражения, часть вложенных ресурсов может использоваться далеко не так эффективно, как рассчитывалось.
Именно поэтому оборонные закупки нельзя рассматривать исключительно как набор отдельных тендеров.
Нужна целостная система, в которой одновременно планируются беспилотники, комплектующие, боеприпасы, средства связи, ремонт, обслуживание и обучение специалистов.
Иначе возникает риск, что один элемент системы будет поставлен быстро, а другой окажется в очереди на закупку.
Ограничение в 50% тоже не снимает всех вопросов
При этом в новой системе есть и решения, которые производители оценивают положительно.
В частности, Агентство оборонных закупок предусмотрело ограничение: одному участнику не может достаться более 50% одного лота.
Логика такого решения понятна. Государство не должно становиться полностью зависимым от одного производителя, даже если тот предлагает выгодные условия.
Кроме того, ограничение потенциально позволяет расширить круг поставщиков и снизить риски перебоев в случае проблем на одном предприятии.
Однако представители отрасли указывают и на обратную сторону.
Теоретически два крупных производителя могут разделить между собой весь объем, получив по 50%. Формально требования будут соблюдены, но реальная конкуренция при этом может оказаться значительно слабее, чем предполагает сама идея тендера.
Это показывает главную сложность любой закупочной реформы: недостаточно создать правильное правило на бумаге. Необходимо постоянно следить за тем, как оно работает на практике.
Почему закрытость тендеров усиливает подозрения
Отдельная проблема — ограниченная публичность результатов оборонных закупок.
С одной стороны, это объяснимо.
Украина находится в состоянии войны, и раскрывать всю информацию о закупках вооружения действительно может быть опасно. Государство не может публиковать сведения, которые способны помочь противнику оценить реальные объемы поставок, расположение производств или другие чувствительные параметры.
Но закрытость не должна превращаться в отсутствие контроля.
Если производители не понимают, почему определенная компания победила, по какой цене заключен контракт, какие предложения были отклонены и по каким причинам, уровень доверия неизбежно снижается.
Даже абсолютно законная процедура в такой системе может выглядеть подозрительно, если вокруг нее недостаточно информации.
И здесь появляется еще одна проблема, на которую обращают внимание представители отрасли.
По их словам, в одной системе сосредоточено слишком много функций: формирование технических характеристик, определение требований к производителям, закупки, поддержка перспективных технологий, грантовые механизмы и контроль качества.
Чем больше полномочий концентрируется в одном контуре, тем важнее наличие независимого контроля.
Иначе возникает риск ситуации, при которой одна структура фактически формирует правила, сама осуществляет закупку и одновременно участвует в контроле результата.
Антикоррупционная рада: прямых доказательств нет, но сигналов стало намного больше
Глава Общественного антикоррупционного совета при Министерстве обороны Юрий Гудыменко подтвердил, что за последние недели количество обращений от производителей резко увеличилось.
По его словам, речь идет как об официальных письмах, так и о неформальных обращениях по самым разным тендерам.
При этом Гудыменко подчеркнул, что прямых доказательств того, что какие-либо закупки специально прописывались под конкретных участников, нет.
Это принципиально важный момент.
Потенциальный коррупционный риск и доказанный факт коррупции — не одно и то же.
Однако большое количество сигналов нельзя просто списывать со счетов.
Если сразу несколько участников рынка указывают на проблемы в документации, это повод проверить требования, сроки и саму процедуру. Тем более что, как отметил Гудыменко, после обращений производителей некоторые условия тендерной документации уже менялись.
И это, с его точки зрения, является положительным признаком.
Если государственные структуры готовы корректировать требования после обоснованных замечаний, значит, система способна реагировать на проблемы еще до того, как они перерастут в крупный скандал.
Производители боятся не только коррупции — их пугает неопределенность
Важная деталь заключается в том, что напряженность среди производителей связана не только с возможными коррупционными рисками.
Для предприятий не менее опасной является неопределенность.
Компании годами работали по определенной модели. Они понимали, как формируются заказы, какие документы нужны, как строится взаимодействие с государством.
Теперь правила меняются.
Любая реформа неизбежно вызывает сопротивление и большое количество вопросов. Но в оборонной промышленности цена ошибки особенно высока.
Предприятия вкладывают собственные деньги в оборудование, производственные линии, инженерные разработки и персонал. Если компания не понимает, какие правила будут действовать через несколько месяцев, ей трудно планировать инвестиции.
В результате государство может столкнуться с парадоксом: реформа, которая должна была усилить конкуренцию, способна временно снизить готовность производителей расширять мощности.
Именно поэтому постоянная коммуникация между государством и оборонным бизнесом становится критически важной.
Самая большая опасность — если новая система провалится
Юрий Гудыменко отдельно предупредил об одной из наиболее серьезных угроз.
Если вокруг тендерной реформы будет слишком много скандалов, критики и подозрений, сама идея конкурентных закупок может потерять поддержку.
Тогда появится соблазн вернуться к старой системе.
Но это было бы плохим результатом.
Тендеры сами по себе не являются проблемой. Напротив, при правильной организации они способны стать эффективным инструментом для государства.
Конкурентная процедура позволяет сравнивать производителей, учитывать не только стоимость, но и качество продукции, надежность поставок, производственные возможности, технологический уровень и другие критерии.
Однако для этого правила должны быть понятными для всех.
Технические требования не должны быть ни слишком расплывчатыми, ни искусственно узкими. Сроки должны позволять компаниям подготовить полноценные предложения. А механизм контроля должен быть способен выявлять конфликт интересов и возможные злоупотребления.
Украине придется найти баланс между скоростью и прозрачностью
Украинская оборонная промышленность сегодня находится в периоде масштабной трансформации.
Количество предприятий растет, появляются новые технологии, развивается производство беспилотников, средств связи и других систем.
Государству необходимо одновременно решать две задачи.
С одной стороны, нужно максимально эффективно расходовать бюджетные средства и создавать конкурентную среду.
С другой — армии необходимо вооружение здесь и сейчас.
Нельзя допустить ситуацию, когда идеальная с точки зрения бюрократии процедура занимает столько времени, что необходимая техника поступает слишком поздно.
Но и скорость не может быть универсальным оправданием непрозрачности.
Оптимальная система должна сочетать несколько элементов: конкуренцию, контроль, понятные правила, оперативность и долгосрочное планирование.
При этом Украине все равно придется формировать круг крупных и надежных производителей — так называемых основных поставщиков, которые смогут гарантировать объемы, качество, цену и способность быстро восстанавливать производство в случае серьезных повреждений.
Это нормальная практика для мировой оборонной промышленности.
Однако крупные компании не должны превращаться в закрытый клуб.
У новых производителей должна оставаться возможность доказать, что их продукция лучше, дешевле или технологичнее. Только при таком подходе конкуренция будет реальной, а не формальной.
Главный вопрос — удастся ли сохранить доверие
Сегодня ситуация еще не выглядит как доказанный коррупционный скандал.
Прямых доказательств того, что тендеры специально создавались под конкретных участников, нет.
Но есть другое — множество вопросов со стороны производителей, споры вокруг отдельных требований, претензии к срокам и формату проведения процедур, а также обеспокоенность недостаточной публичностью результатов.
Именно на эти сигналы сейчас необходимо реагировать.
Пока что позитивным фактором остается то, что Министерство обороны, Агентство оборонных закупок и Общественный антикоррупционный совет вступают в коммуникацию с представителями отрасли, а некоторые спорные условия уже корректируются.
Но этого недостаточно.
Для новой системы критически важно сформировать устойчивые правила, которые будут одинаково понятны государству и бизнесу.
Украине нужна не просто система тендеров ради самих тендеров. Нужен механизм, который позволит получать качественное вооружение быстро, по обоснованной цене и с минимальными коррупционными рисками.
Потому что в оборонной сфере ошибка в документации — это не просто бюрократическая неточность.
За затянувшимся тендером могут стоять сорванные производственные планы. За неудачной закупкой — потерянные бюджетные средства. За отсутствием боеприпасов — неиспользованный потенциал уже поставленной техники.
А за провалом всей системы — месяцы, которые невозможно вернуть.
Поэтому нынешняя дискуссия вокруг тендеров имеет значение далеко за пределами отдельных закупок.
Это проверка того, сможет ли государство одновременно быть прозрачным, быстрым и эффективным.
И главный результат реформы будет определяться не количеством проведенных тендеров, а тем, удастся ли создать систему, которой доверяют производители, военные, контролирующие органы и общество.
